01、以广告为敌的法案

1月18日，美国民主党众议员Anna Eshoo联合其他两位议员共同提出了「2022禁止监控广告法案」（以下简称BSAA）。

Anna Eshoo今年80岁，已连任近30年，她的选区刚好位于科技公司聚集的硅谷。从以往的立法记录来看，她对互联网及相关隐私侵犯问题兴趣颇浓——从清理垃圾邮件泛滥问题、提出互联网隐私增强法案到推出《互联网自由保护法》，她在技术领域的每个立法动作似乎都能踩准时代脉搏。

但在「禁止监控广告法案」上，她却引发了剧烈震荡甚至批判。该法案激起了整个数字广告行业毫不留情的反对，因为现有版本的内容将对整个产业造成致命打击。

法案几乎「一刀切」式地禁止了所有基于数据的定向广告。它要求广告服务商不得传播定向广告，或者基于传播定向广告的目标向广告主或第三方提供以下信息：（1）个人或连接设备列表；（2）个人联系方式；（3）可用于识别个人或连接设备的唯一标识符；（4）其他可用于识别个人或连接设备的个人信息。值得注意的是，这里的「服务商」几乎囊括数字广告生态中的所有参与者。

法案中被禁止流动和使用的数据

当然，法案也留出了两个特例：

第一，基于语境的上下文广告不在规制之列。所谓上下文广告指的是通过探测用户浏览的页面内容进行广告匹配的模式，比如当你浏览与手机相关的新闻时，那么就可能在同一页面中看到某手机品牌的广告；

第二，所谓的广泛定位广告也被网开一面。虽然同样是基于地理位置的定位，但这种「广泛定位」要求定位的精度只能停留在「州」或「国会选区」这样的层面，而不能更清晰准确。然而，这样的位置数据颗粒度几乎没有精准投放广告的可能。

同时，法案既允许联邦贸易委员会征收罚款，也允许消费者提起民事诉讼。任何主体违反法案规定，每次都可被惩以数额不等的罚款。

在一篇官方新闻稿中，Anna Eshoo这样表达自己的初衷：「监控广告商业模式的前提是不恰当地收集和囤积个人数据以实现广告定位，需要禁止这种对消费者、企业和民主造成无法弥补伤害的有毒商业模式。」

02、这部法案会带来什么？

虽然BSAA在上月和本月又分别获得了2位和1位国会议员的附议，但几乎所有法律评论者都认为该法案按现有版本通过的几率极低。研究机构eMarketer的首席分析师提到：「该法案不会通过。但它表明了人们的不满，以及完全依赖广告的模式有消失的风险。」

五位附议法案的议员及附议时间

观察者们之所以形成法案不会按现有版本通过的共识，源于其本身在对数字广告的严厉规制上走得实在太远了。

在此之前，欧盟于2018年5月正式实施的《通用数据保护条例》（以下简称GDPR），被认为是在数据保护领域相对严厉的立法。即便如此，它在开篇处也专门强调了反对「对欧盟内部个人数据的自由流动进行限制或禁止」。而与本来已颇为严厉的GDPR相比，BSAA的严厉和危险体现在至少四个方面：

首先，GDPR是对数据获取、处理、流动和使用进行整体规范。而BSAA则直接将枪口瞄准广告，对数字广告业的敌意非常清晰，认为其是「操纵」「歧视」「错误信息」「极端主义」的源头之一；

其次，GDPR通过新创「被遗忘权」「数据携带权」等帮助用户取回对个人数据的控制，由用户自主决定个人数据是否授权以及如何使用。但BSAA似乎直接替所有用户做出了不授权数据使用的决定，因此有评论认为苹果此前对IDFA以及谷歌对第三方cookie的禁用在BSAA面前只是「小菜」。当然，法案要想通过，这种过于强势的姿态未来需要软化；

第三，它的禁止范围实在太广了，只要涉及个人数据的定向广告都在禁止之列。按照现有版本，那么从早期的直接销售广告、邮件广告到后续形态更为多元的数字广告，可能都将寿终正寝。用美国互动广告局的话来说：「直接营销业务将倒退一个世纪，数字广告倒退回20世纪90年代。」

第四，它狡猾地使用话术包装，透过「监控广告」一词给数字广告业冠上「老大哥」的负面印象。讽刺的是，在BSAA的正文中没有任何对于「监控广告」的定义，甚至都没再出现过「监控」一词。这是政客们的惯用手段——「要打倒，先斗臭」。

但是，这种激进的姿态会对经济发展产生潜在负面影响。

本月初，牛津大学发布的一份研究结果显示在欧盟GDPR实施后，受该新规影响的公司利润下降8%，销售额下降2%，并且这些损失主要由中小企业承担；针对BSAA，美国互动广告局也给出了类似论据，它提到该法案如果消除美国的互联网广告，那么将会危及1700万个工作岗位，这些工作岗位主要集中在中小型企业。

牛津大学的研究显示GDPR导致企业利润与销售额下降

03、监控广告，言过其实

虽然法案本身通过的可能性不大，但它释放的信号却很危险，那就是对数字广告的敌意正在趋向非理性状态。

从字面来看，「监控广告」将数字广告行业塑造成全知全能的「老大哥」。广告行业似乎构筑起了「楚门的世界」，从业者躲在屏幕后监控消费者的一举一动。在强大的「黑恶势力」面前，每个消费者的任何行为都无所遁形，在线上「裸奔」的他们面对这种情况也完全无力抵抗。但从行业实践来看，这样的形象多少有些脱离事实。

比如当前数字广告投放绝大多数都是「程序化」的，这意味着数据的获取、处理和使用几乎全部是由算法自动化完成。对用户来说，他们从「监控广告」中读出的讯息是有某位陌生人在监视自己的生活，但广告的精准触达实际上是由机器、而不是人来完成的；

另外，也有部分消费者质疑自己的手机是否被监听，比如和朋友聊天时提到的相关商品讯息推送会出现在手机上。针对这个质疑，撰写过《计算广告》一书的资深从业者刘鹏在最新视频号内容中，也条分缕析地指出这种做法虽然理论上可行，但实际却存在容易被消费者识别（比如手机发烫及电量快速消耗）、收益和成本不相符、让企业面临合规风险等问题。

类似的误解还有更多。它们一部分源于数字广告行业在过去十余年狂飙突进中沉淀的顽疾，比如确实存在对用户个人数据的过度索取和使用，引发消费者反感；但另一部分也源于整个行业和普通消费者间存在知识上的鸿沟，消费者对数字广告运作原理的不了解让整个系统被想象成了「利维坦」式的庞然怪物。

正是由于这些长期未被澄清的误解，造成了BSAA这类明显过界的法案横空出世。之所以说BSAA过界，因为它直接剥夺了用户决定自身数据去向的权利，这与此前欧盟立法者主张将数据权利交还用户有着本质不同——数据权不是生命权，美国立法者不应该擅自蛮横地帮消费者做出决定。

另外，明显缺乏深思熟虑的BSAA还可能带来一系列灾难性后果。

比如全球互联网生态都高度倚重的广告收入有「清零」风险。从谷歌、Facebook到亚马逊，所有公司的商业模式都将剧烈震荡，用户使用网络服务的成本也将显著提高；

另外，它在事实上也会巩固成熟品牌们的竞争优势，中小商家和那些正起步的新消费品牌将更难获得立足之地——毕竟相对弱势的品牌既没有充足的资本砸钱投放广告，也难以用更少的钱精准找到目标消费者。回过头看，过去几年新消费品牌的快速崛起与数字广告有着不小的关系，整个系统帮助它们绕开了在传统渠道和推广上的劣势，使它们有条件更灵活地拓宽生存空间。

牛津大学的研究也显示中小企业更容易受数据合规影响

「这项可怕的法案将剥夺企业在互联网上做广告的权利，它几乎可以完全消除商业互联网」，美国互动广告局首席执行官大卫·科恩这样说道。

04、广告业的革新也颇在眉睫

正如eMarketer首席分析师所说的那样，这部大概率不会被通过的法案，其实是在向数字广告行业表达不满。

从欧盟GDPR、美国CCPA、中国个保法、苹果IDFA禁用到谷歌对第三方cookie使用的限制，互联网（尤其是数字广告）行业面临着越加严厉的合规和自律环境，这与人们对隐私侵犯的担忧息息相关。数字广告行业想要持续发展，就需要尽力通过各种方式解除消费者的疑惑。

首先，更积极、勇敢地与用户沟通。当数字广告的数据命脉牢牢掌握在用户手中时，那么整个行业就不只是toB行业，更是toC行业。这意味着行业既要争夺广告主手中的预算，也要厘清普通消费者的误解、甚至争取它们的理解和支持；

其次，更有力地保护用户隐私。从去年开始，我发现几大互联网广告巨头都明显加强了对数据隐私的关注。通过推出联邦学习、隐私计算等产品和技术，让企业在安全可信环境及数据低流动状态下继续维持广告精准性及效果；

最后，探索那些不过度依赖个人数据的精准广告模式。在这方面至少有两个方向值得关注：其一是搜索广告，搜索广告的精准依赖用户主动对外表达的需求，那么在侵犯个人隐私的问题上风险较小；其二是上下文广告，通过分析用户浏览页面内容匹配相应广告，它也能在一定程度上降低用户对广告业孤独使用数据的疑虑。

可以预期的是，未来几年如BSAA这样过分严厉的立法还将持续出现，数字广告行业将面临更加复杂和激烈的拷问。随后在所有游戏规则底定、各方形成共识后，行业才会重新进入到相对稳定的快速发展期。

显然，行业需要为正在经历的这个棘手阶段做好准备——既要在误解发生时积极澄清、展现价值，也要及时回应公众关切、解疑释惑、做出调整。

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