近年来，湖南省张家界市市场监管局在全国首创开展旅游佣金“公对公”监管的探索和实践，取得良好成效，有效维护了旅游市场秩序和消费者合法权益。日前，《中国消费者报》记者来到张家界市，对这一监管新模式进行探访。 长期以来，市场监管部门对旅游市场商业贿赂、佣金的有效监管是一大难题。旅行社给景区景点、购物店、演艺场所、酒店餐馆等涉旅市场主体带来消费客源，这些主体则通过向旅行社给付“佣金”(回扣)回报旅行社。由于“佣金”给付方式缺乏规范，很多交易行为不符合财务记账要求，甚至是账外暗中给付“佣金”，造成了大量税收流失。同时，为满足和迎合旅行社的要求，争夺旅行社手中的客源，涉旅经营主体竞相通过“高挂低售”等形式向旅行社给付“佣金”，“佣金”额度比例不断攀升，有的甚至达到标价的五成还多。

一位不愿具名的导游告诉《中国消费者报》记者，一个旅游演艺场所对外公开的挂牌价高达200多元/人，而对旅行社的团队销售价可能只要几十元/人，并且为了掩人耳目往往通过账外暗中给付给相关旅行社或者导游。在旅游团队购物市场中，旅游购物经营者和导游往往通过对游客的虚假宣传、封建迷信等方式的洗脑，将旅游商品销售给游客，而这些商品的价格远远高于商品的实际价值，有些特殊商品(如朱砂、珠宝等)价格甚至高达数倍以上，而旅游团队购物经营者则按照销售流水金额的一定比例或人头费、宣传费等方式返给旅行社和导游。

“这些行为严重破坏了公平竞争原则，也造成游客付出与所得价值极不对称，损害了游客利益，引发游客大量投诉及舆情发生。”张家界市市场监管局综合行政执法支队负责人刘维毅说，在旅游市场普遍采取账外暗中给付“佣金”的大环境下，要取消这种行为断无可能，只有从监管机制上规范旅游市场“佣金”行为。

为此，张家界市市场监管局于2018年8月在国内率先开展了旅游佣金“公对公”监管的探索和实践。依据《反不正当竞争法》《旅游法》等相关法律法规规定，制定并下发了《关于全面整治涉旅商业贿赂和规范旅游佣金公对公的通知》，明确规定了旅游佣金“公对公”监管制度，共4条内容：即给付和收受旅游佣金必须签订书面合同(解决明示的问题);佣金收受人只能是旅行社法人或具备合法经营资格的中间人(概定中间人范围);建立符合法定要求的财务账，所有营业收入、给付和收受的佣金必须如实入帐(即“公账对公账”，明确如实入账的问题);佣金的给付不得超过政府价格主管部门或有关行业确定的幅度等内容(概念性明确返佣比例问题)。

通过这一制度，一是解决了当前市场中个人私相授受等问题;二是解决了市场监管难题和税收征管等问题;三是促使解决导游归社等问题，保障导游和游客的合法利益;四是解决返佣比例高、高挂低售等问题，明确较为有效的市场秩序和标准。

如何来落实旅游佣金“公对公”监管制度呢?记者采访得知，张家界市市场监管局重点推出了五项举措：一是指导行业规范佣金给付。根据当地市场现状，指导旅游行业协会通过自律约定的方式，明确了旅游佣金的返还比例，具体为：政府定价或指导价的上限为20%，购物场所和市场调节价景区景点的上限为40%，演艺场所的上限为40%。二是指导行业制定规范合同。指导相关行业制定旅游佣金“公对公”规范合同，全力推行涉旅经营主体与旅行社进行旅游佣金“公对公”合同约定。合同通过相关协会起草、律师审定、征求意见、会员大会通过，再到具体的签署，广泛征求意见才得以实施。三是配合制定相关配套制度。先后配合相关部门制定并完善了“全域通系统”、“门票发票一票制”、“导游归社”等配套制度。这些措施的推行和落实，也为旅游佣金“公对公”监管制度的实施提供了保障。四是建立旅游佣金“公对公”监管系统平台。该系统主要基于张家界旅游信息化管理系统实现数据互联互通，同时对接税务局一票制系统，实时抓取景区景点门票、演艺场所门票、购物场所等销售数据，统一汇总至公对公监管平台;景区景点、旅游购物企业及时上传佣金“公对公”结算数据。监管部门通过“公对公”监管平台对系统数据进行分析、研判后开展监管执法，为该市实现旅游市场大数据监管提供了平台。五是强化旅游佣金“公对公”制度监管。为推行旅游市场佣金“公对公”制度，重点针对旅游购物场所、景区景点、演艺场所存在的商业贿赂、虚假宣传、“高挂低售”、“捆绑销售”等行为进行调查，定期检查涉旅经营主体旅游佣金“公对公”执行情况，查阅财务账目，对比相关旅行社的财务收入账。近年来，全市市场监管系统共立案查处涉旅案件75起，罚没款达400余万元;撤除旅游购物场所洗脑式包厢，推行平卖、超市化销售模式，全部执行旅游佣金“公对公”制度;景区景点、演艺场所门票销售按照折扣后的团队价格直接销售，无再次返佣等。

“旅游佣金‘公对公’监管制度的推行，让旅游行业中返利、让利或者佣金等公开透明化，遏制了佣金返利给付乱象，促使相关费用纳入税收监管，进一步净化了旅游消费环境，有效维护了旅游市场秩序和消费者合法权益。”刘维毅说。(记者余知都)

关键词： 监管新模式 湖南张家界 旅游佣金 市场监管